EU: Staatshaushalt und Demokratie

(Erste vorläufige Fassung)

Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

1. Die Konstruktion und die Struktur der EU weist einen internen Widerspruch auf. Es gibt ein politisches Zentrum – eigentlich gibt es mehrere Zentren mit unterschiedlichen Aufgaben: Brüssel (Kommission), Frankfurt (EZB) und Luxemburg EuGH) – , das die Grundsätze und Ziele festlegt. Damit betreibt es hohe Politik und nimmt die oberste Souveränität in Anspruch. Und dann gibt es die Nationalstaaten als Mitglieder. Sie sollen i. S. der EU nur mehr Verwal­tungseinheiten sein. Sie haben die Hohe Politik der EU im Alltag zu exekutieren. Aber die demokratische Legitimität des staatlichen Handelns liegt noch im Wesentlichen bei den Mitglieds-Staaten.

2. Nirgendwo ist dieser Zwiespalt sichtbarer und wichtiger als in der Haushaltspolitik. Die Budget-Erstellung ist die Durchsetzung der Hohen Politik in den nationalen Alltag. Die EU gibt die Ziele und die Grundsätze vor, bereits kodifiziert in den Verträgen. Die Einzelstaaten sollen diese Politik in konkretes Handeln „umsetzen“, wie der bundesdeutsche Jargon lautet. Die staatlichen Leistungen und der öffentliche Konsum sollen herab gefahren werden – „Sen­kung der Staatsquote“. Der Finanzkapitalismus soll entfesselt werden („Freiheiten“); Deregu­lierung und Steuerpolitik sollen gleichzeitig die Politik „den Märkten“ übertragen und die obersten Einkommen steigern – KöST herunter, MWSt hinauf; durch schein-technokratische Maßnahmen soll die Umverteilung gefördert und die Bevölkerung belastet werden – „Pensionsreformen“.

3. Die Bevölkerung ist überall zunehmend unzufrieden. Zu spüren bekommen diese Unzufrie­denheit die nationalen Regierungen. Das nennt man dann „Krise der Demokratie“. Die alten Zentrums-Parteien zerfallen.

4. Die EU kennt zwei große Phasen der Wirtschafts- und Haushaltspolitik. In der Ersten Phase 1995 – 2009 gab sie Globalziele vor und vertraute auf ihre Durchsetzung durch die nationalen Regierungen. Die berüchtigten Maastricht-Kriterien, nämlich Schuldenstand und Neuver­schuldung, wollten den Regierungen in der Durchführung noch freie Hand lassen. Doch die nationalen Regierungen saßen bereits in der Zwickmühle zwischen den neoliberalen Vorga­ben – die sie selbst beschlossen hatten – und der Unzufriedenheit der Bevölkerung mit dieser Politik. Sie tricksten. Die €-Krise warf schließlich alle politischen Planungen über den Haufen.

5. Die EU – jetzt bereits weitgehend unabhängig von den Nationalstaaten – reagierte mit einem Politik-Wechsel. Nunmehr versuchte sie, auch die konkrete Politik an sich zu ziehen. Beschlossen hatte sie dies Alles bereits vorher. Im AEU, insbesondere im Art. 26, sind die kommenden Verhältnisse und die Kontrolle von Oben schon vorgezeichnet. Bisher hatte die Bürokratie allerdings nicht gewagt, diese Werkzeuge auch einzusetzen. Nun aber hatte die Finanz- und Wirtschaftskrise nicht nur die Eliten verschreckt. Auch die Bevölkerungen waren massiv verunsichert. Es herrschte Alarm, ein wahrer Ausnahmezustand. Und der Ausnahme­zustand ist, nach Carl Schmidt, bekanntlich der Zeitpunkt, an dem sich zeigt, wer über die Souveränität verfügt. Die Eliten und die Bürokratie nützten die Stimmung und handelten resolut. „Krisen“ sind meist ideale Bedingungen für die Eliten. Die Bürokratie machte die schon vorbereiteten Waffen scharf. Und die nationalen politischen Klassen nickten nochmals, in der Hoffnung, mit ihrem alten Trick – „Brüssel ist schuld“ – zu Hause durchzukommen.

6. Aber das funktioniert immer weniger. Denn, und das gehört dazu, sie sind es, die diese Politik weiterhin durchführen müssen. Die EU hat keinen Verwaltungs-Apparat. Zwar träu­men viele Politiker von einem EU- oder €-Finanzminister. Aber das ist mit der derzeitigen Konstruktion schlichtweg unmöglich. Es kann höchstens eine symbolische Figur sein.

7. So wurde also Idee der strikten Überwachung und des Ausbaus der Überwachung, ent­wickelt bereits in den Verträgen, in die Wirklichkeit umgesetzt. Man begann, die Bestim­mungen zu detaillieren und zu konkretisieren: Sixpack, Twopack, Fiskalpakt. Wenn man sich darunter nichts vorstellen kann, umso besser. Um ihre Vorstellungen auch durchzusetzen, werden von der Bürokratie vor allem hohe, milliardenschwere Strafzahlungen vorgesehen – für defizitgeplagte Länder – besonders zweckmäßig, oder? Doch noch ist es dazu nicht gekommen. Und das ist auch bemerkenswert. Allerdings war Brüssel drauf und dran, mit Italien den Schritt zu wagen.

8. Das ist das Verfahren; sozusagen die Machfrage in abstracto. Die Politikinhalte laufen auf Kürzungen des Lebens-Einkommens und damit auf erhöhte Armuts-Gefährdung hinaus. Ein besonderes Anliegen ist Bürokratie und Eliten die sogenannte „Pensions-Reform“. Neben der Disziplinierung der Unter- und Mittelschichten hat diese einen weiteren nützlichen Neben-Effekt: Sie fördert die Kapitalmärkte, d. h. die finanzielle Spekulation. In Österreich hat man dies zur Schüssel-Zeit auch ganz offen gesagt: Wir wollen den österreichischen Finanzmarkt beleben.

9. Selbst wenn die einzelnen Politiken manchmal eine gewisse Rationalität zu haben scheinen, bleibt stets die Frage der demokratischen Legitimation vorrangig. Hier werden weittragende Politiken und wirkliche Systembrüche von Oben her anbefohlen. Die Umstellung von Umla­gensystem auf Kapitaldeckungs-Verfahren ist eine Umstellung von einer politischen Verant­wortlichkeit für das Wohlergehen der Bevölkerung auf den Markt der Finanzhaie. Diese Politik-Wechsel entstehen nicht etwa aus einer demokratischen Diskussion oder einer Über­zeugungs-Arbeit, ganz gleich, welche Meriten sie u. U. im Detail einmal haben mögen. Es ist manchmal aufgeklärter Absolutismus, meistens aber schlicht und einfach Interessenpolitik im Sinn der Eliten und der Oberen Mittelschichten.

10. Der Austritt aus der EU oder der €-Zone allein ist noch nicht die Lösung der Probleme. Wenn konservative, neoliberale Regierungen dann die Mehrheit haben, scheint die Frage berechtigt: Wozu? Aber eine wesentliche Bedingung wäre gewonnen: die Selbstbestimmung. Der Austritt ist eine Minimal-Bedingung für die Rettung der Demokratie im Allgemeinen und einer sozialen Politik im Besonderen. Am Budgetrecht des Parlaments hat sich historisch, in England wie auf dem Kontinent, die heutige Demokratie entwickelt, diese so beschnittene und so bescheidene Form der Demokratie, die dennoch für die Bevölkerung unentbehrlich ist. An der Budget-Erstellung können wir jetzt sehen, wie alle Rechte und Möglichkeiten der Mitbestimmung abgebaut werden.

 

Einleitung

Gegen die EU hilft keine Demokratie. Da hat uns vor wenigen Jahren der EU-Kommissions-Präsident Juncker selbst klar gemacht. Das Zentrum einer demokratischen Politik ist die Budgeterstellung. Seit einiger Zeit wiederholt uns jeder Journalist im Herbst: „Das Budget ist ein in Zahlen gegossenes Regierungsprogramm.“ Die EU hat inzwischen diesen zentralen Prozess parlamentarischer Demokratie an sich gezogen. Am Budgetrecht entwickelte sich historisch die Demokratie. Wenn autoritäre Regierungen sich über die Volksvertretung stell­ten, missachteten sie zuerst das Budgetrecht, ob Bismarck oder Mussolini. An der Budget-Erstellung können wir nun auch den Abbau der bescheidenen Demokratie beobachten, welche sich in Europa seit dem Zweiten Weltkrieg etabliert hatte. Das sogenannte Europäische Semester verlagert die Haushalts-Erstellung weg vom Parlament in das Machtspiel zwischen EU-Kommission und nationalen Regierungen.

Das geschah und geschieht auf zwei Ebenen.

Anfang der 1990er beschlossen die Eliten die Währungsunion und formalisierten sie im Ver­trag von Maastricht. Damals glaubten sie, die Sache mit einer generellen doppelten Anwei­sung abmachen zu können. Die einheitliche Wirtschaftspolitik brauche sinkende Staatsquoten; und dies dürfe nicht durch öffentliche Defizite konterkariert werden, somit werde ein ausge­glichener Staatshaushalt Pflicht. Was sie nicht mehr dazu sagten, weil es sich unter ihnen von selbst verstand: Das bedeutete Abbau von Staatsleistungen für die unteren und mittleren Schichten, keineswegs für die Eliten, wie wir gleich sehen werden.

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Art. 126 AEUV

Die Grundlinien der Zentralisierung werden mit der schon ziemlich detaillierten Skizze einer Überwachungspolitik vertraglich beschlossen.

„Six Pack“

1. Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken (16. 11. 2011)

2. Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die wirksame Durchsetzung der haushaltspolitischen Überwachung im Euroraum  (VO 1173/16. Nov. 2011)

3. Richtlinie des Rates über die Anforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten (8. Nov. 2011)

4. Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Vermeidung und Korrektur makroökono­mischer Ungleichgewichte (VO 1176 / 2011)

5. Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Durchsetzungsmaßnahmen zur Korrektur übermäßiger makroökonomischer Ungleichgewichte im Euroraum (VO 1174/16. Nov. 2011).

6. Verordnung des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit (VÜD) (VO 1177 / 8. Nov. 2011)

„Two Pack“

1. Verordnung über die Überwachung und Bewertung der gesamtstaatlichen Haushaltspläne (VO 472 21. Mai 2013)

2 . Verordnung über die Überwachung von Mitgliedstaaten mit gravierenden finanziellen Problemen „Fiskalpakt“ (SKS-Vertrag: Vertrag über Stabilität, Koordination und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion vom 2. März 2012) u. a. „Schuldenbremse“ (Art. 3, Abs.2

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Ganz so naiv verließ sich die Bürokratie aber denn doch nicht auf den guten Willen der nationalen Regierungen. Schließlich wissen sie, dass diese Regierungen noch von Wahlen seitens der Bevölkerungen abhängig sind. Sie arbeitete also eine EU-Verfassung aus. Doch bekanntlich wurde diese Verfassung zur Überraschung der Bürokratie dort von den Bevölkerungen abgelehnt, wo diese die Möglichkeit zur Abstimmung bekamen. Darauf wurde die Verfassung umgetauft. Sie hieß nun Vertrag von Lissabon. Die alten Bestimmungen erscheinen weitgehend wieder, im neuen Gewand. Und über den wurde dann nicht mehr abgestimmt: „Ist nicht notwendig“, meinte der österreichische Bundespräsident Fischer.

1999 wurde die Währungsunion schließlich installiert. Sie brachte zuerst eine starke Teuerung und dann bis 2007 eine Blasenwirtschaft durch auch in Defizitländern stark sinkende Zinsen. Das Strohfeuer beruhte nicht zuletzt auf der Spekulation der Finanzmärkte: Es werde nicht so heiß gegessen wie gekocht. Das strikte bailout-Verbot – also die weiterhin bleibende Verant­wortlichkeit der Nationalstaaten für ihre Schulden – sei fürs Schaufenster gedacht, nicht für die Realpolitik. Die Spekulanten bekamen auch großteils Recht, auch wenn einige von ihnen den Crash nicht überlebten.

Die Krise 2007 – 2012 setzte diesem Kirchtag vorerst ein Ende. Die EU, also der Verbund aus Brüsseler-Luxemburger-Frankfurter Bürokratie und nationalen politischen Klassen – zog dar­aus den durchaus plausiblen politischen Schluss: „Die jüngste Finanz- und Wirtschaftskrise hat Schwächen in der ökonomischen governance[1] bloß gelegt.“ Und die Konsequenz: „Die EU reagierte und hat ein umfangreiches Bündel von Maßnahmen eingeleitet, um ihre Hand­lungsfähigkeit [governance] zu stärken.“ Sie nennt dann das Six-Pack, das Two Pack und den Vertrag über Stabilität, Koordination und Steuerung in der Währungs- und Wirt­schaftsunion (The EU’s economic governance explained 2019). Das ist die zweite Ebene. Damit greift sie direkt in den Prozess der Budget-Erstellung ein.

Während des Europäischen Semesters müssen die Regierungen ihre Budget-Entwürfe der Kommission vorlegen – bevor sie noch ihre Parlamente damit befassen. Diese gibt dann „Empfehlungen“. Hinter diesem bescheidenen Wort verbergen sich Politik-Anordnungen. Die Durchführung wird kontrolliert. Halten sich Regierungen nicht an diese Befehle, so drohen ihnen hochformelle Verfahren wegen „makroökonomischer Ungleichgewichte“. Das blieb nicht mehr Theorie. Auch Österreich kam in den ersten Schritt eines solchen Verfahrens (s. später). Und doch gibt es noch beträchtliche Schwierigkeiten für die Bürokratie.

Noch haben die Damen und Herren in Brüssel nicht die exekutive Durchgriffs-Möglichkeit. Denn die EU ist als Verwaltungs-Föderalismus aufgebaut: In Brüssel (und Luxemburg [EuGH] und Frankfurt [EZB]) wird die Politik beschlossen und angeordnet. Exekutiert soll sie aber noch von den nationalen Regierungen werden, welche den Apparat zur Verfügung haben. Das ist es, was sie unter Subsidiaritäts-Prinzip verstehen. Über das hat schon Delors gespöttelt. Tatsächlich taucht dieses Vokabel in den Verordnungen einige Male auf. Aber darunter wird nicht etwa ein Abstützen auf demokratische Beschlüsse weiter unten verstan­den, wie man naiv annehmen könnte. Im Gegenteil: Sobald „Subsidiarität“ gesagt wird, bedeutet das einen Zentralisierungsschub, jedenfalls aber einen Zentralisierungswillen.

Doch noch im Gegensatz zum EuGH gibt es für die Kommission keinen direkten Durchgriff, obwohl die Verordnungen im Schlusssatz immer festlegen: Sie gelten unmittelbar in allen Mitglieds-Staaten. Und das ist sehen die Regierungen als Chance für die nationale Politik. Aber sprechen wir es in aller Deutlichkeit aus: Das bedeutet dann, dass die nationale Politik illegal handelt, wenn sie auf ihrer demokratischen Legitimität besteht und ihre Bevölkerung vertritt. Wie so häufig in der jüngeren Geschichte gerieren sich autoritäre Regime als Rechtsstaaten.

Die politischen Manöver …

Es ist nicht unnütz, die Verordnungen und Richtlinien des Six- und Twopack zu besprechen. Der Jargon bezeichnet zwei Sammlungen von Verordnungen inklusive Richtlinie, die 2011 und 2013 veröffentlicht und rechtskräftig wurden, um die Überwachung der demokratischen Regierungen durch die Bürokratie zu fixieren. Sie zeigen einerseits sehr deutlich, was geplant ist. Aber sie zeigen auch, was in der politischen Realität noch nicht so ganz geht. Beides ist wichtig. Costas Lapavitsas weist in seinem neuesten Aufsatz (2019) auf die Dialektik hin: Die EU ist eine Vertrags-Vereinigung von Nationalstaaten; aber sie hat gleichzeitig supranationale Züge. Das ist m. E. die Fundamental-Dialektik der EU. In meiner Sicht wertet Costas die „supranationalen Züge“, d. h. den Staatscharakter zu wenig. Dieser Gegensatz muss in Hinkunft besser analysiert werden. Er ist der Kern einer neuen Staatstheorie des Imperiums.

Im Twopack bestimmt VO 472 / 2013, dass die Verstärkte Überwachung in „einem umfas­senden, an strenge politische Auflagen gebundenen makroökonomischen Anpassungspro­gramm Regeln“ einsetzen müsse, wenn Staaten vom EFSM, dem ESM, dem EFSF und „anderen einschlägigen internationalen Finanzinstitutionen wie dem IWF“ oder auch von Drittstaaten Kredite haben wollen. Also: Die EU will den Staaten jeden Weg abschnei­den, eine eigenständige Wirtschaftspolitik zu betreiben. Sie konditioniert nicht nur die eige­nen Kredite – was prinzipiell verständlich wäre. Sie konditioniert auch für den Fall, dass von anderswoher Kredite kommen würden. In Griechenland war 2012 ff. die Überlegung laut geworden: Wir wenden uns an Russland, oder an China, um Geld. Nunmehr sagt die EU: Das ist völlig gleichgültig. Unser Überwachungs- und „Anpassungs-Programm“ gilt auch in diesem Fall.

Die VO 1174 / 2011 formuliert die Wünsche der Bürokratie. Aber vergessen wir nicht: Das sind nicht nur Wünsche. Mit dem Charakter einer Verordnung ist das geltendes Recht. Im Wunsch, einen „detaillierte und formalisierte Rahmen“ für einen Sanktionsmechanismus liegen hier Bestimmungen vor, die es in sich haben. Lassen wir uns von der verhüllenden und oft zynischen Sprache nicht blenden. Da wird ständig von wirtschafts- und haushaltspoliti­schen Empfehlungen gesprochen. Aber das sind Anordnungen und Befehle. Die beziehen sich explizit z. B. auch auf die Lohn- und Einkommenspolitik. Kommen die adressierten Staaten dem nicht nach, so werden Strafzahlungen fällig, und zwar in steigendem Ausmaß: erst als „Einlagen“, dann als jährliche Strafen (0,1 % des BIP, für Österreich wären dies derzeit also rund 400 Mill. €).

Besonders frech ist die Vorgangsweise. Es ist die Rede von Ratsbeschlüssen. Aber es ist fak­tisch die Kommission, welche diese Strafen verhängt. Art. 3, Z. 2 und 3 (wiederholt auch in Art. 10, Z. 4 der VO 1176 / 2011) bestimmen: „Werden die Beschlüsse [der Kommission] nicht binnen 10 Tagen nach ihrer Annahme durch die Kommission vom Rat mit qualifizierter Mehrheit abgelehnt, so gelten sie als vom Rat angenommen.“ Binnen 10 Tagen kommt allen­falls eine Termin-Vereinbarung zustande; und die Beschlüsse müssen mit qualifizierter Mehr­heit abgelehnt werden. Zum Vergleich: Es ist so, als ob der österreichische Nationalrat binnen 10 Tagen eine Verfassungsänderung beschließen müsste… Damit sind die realen Machtver­hältnisse bei solchen Beschlüssen umrissen. Denn nicht zuletzt darum geht es explizit (VO 1176): Die Kommission, die Brüsseler Bürokratie, soll gestärkt werden („Der Kommission soll eine stärkere Rolle … zukommen“). Der Rat ist zwar formell immer die Institution, wel­che die „Empfehlungen“ ausspricht, aber er kann das immer nur immer „auf Empfehlung der Kommission“. Und es geht noch sehr viel weiter: „Grundsätzlich wird davon ausgegangen, dass der Rat die Empfehlungen und Vorschläge der Kommission übernimmt“ (Vo 1177, Art. 2A). Es ist atemberaubend: Das angebliche Exekutiv-Organ schreibt dem angeblichen Gesetzgeber, dem Rat, vor, was dieser zu tun hat.

Aber: De facto wurden solche Strafzahlungen noch nicht beschlossen. Und das, obwohl die Kommission darauf drängt: „Es ist angebracht, die vorgesehenen Sanktionen in größerem Umfang zu verhängen“ (Vo 1177, Z. 21). Im Endeffekt einigte sich die Kommission und der betroffene Staat bisher auf einen symbolischen Wert: Das italienische Defizit dürfe also 2018 nicht 2,4 % des BIP betragen, sondern nur 2 % oder 2,1 %. Auch das gehört zum Charakter der EU – noch. Noch wagt es die Kommission nicht, vollen Ernst zu machen. Aber steter Tropfen höhlt den Stein, und das Instrument ist da.

Hier gibt es ein besonderes Zuckerl. Die ganze Chose läuft ja unter dem Titel: Vermeidung makroökonomischer Ungleichgewichte. Was ist aber das größte „Ungleichgewicht“ in der EU und der Eurozone? Das ist der deutsche Leistungsbilanz-Überschuss. Darüber sind sich ziem­lich alle einig, sogar die Ideologen des Euro. Irgendwann muss dies auch den deutschen Politikern und Beamten aufgefallen sein, welche die Haupttreiber bei dieser Angelegenheit waren. Man musste also eine Vorkehrung treffen. Die lautet vorerst noch fast harmlos: „Schlussfolgerungen sollten nicht durch eine mechanistische Auslegung … gezogen werden.“ Und da dies vielleicht noch nicht genügt, kommt es schließlich dick: „Die Bewertung von Mitgliedsstaaten, die hohe Leistungsbilanzdefizite aufweisen, kann sich von der Bewertung der Mitgliedsstaaten, die hohe Leistungsbilanzüberschüsse anhäufen, unterscheiden“ (VO 1176, Art.3, Z. 2).

Die VO 1177 schließlich wiederholt meist wortwörtlich viele Bestimmungen der vorigen Texte, geht aber ins Detail mit den „Geldbußen“. Inhaltlich ist vor allem ein Punkt bemer­kenswert: Sie schreibt den nationalen Mitgliedern eine Pensions“reform“ vor, ein denen ein Mehrsäulensystem eingeführt wird mit einer „vollständig kapitalgedeckten Säule“. Konkret verordnet sie damit Lohnkürzungen und Altersarmut für die mittleren und unteren Schichten.

Die Richtlinie (2011/85/EU) im Sixpack wirkt zuerst wie eine wenig kohärente Ansammlung unterschiedlicher Themen. An einzelnen Stellen geht sie sehr ins Detail („Sensitivitätsanaly­sen“, „geeignete Schätzverfahren, „unterschiedliche Annahmen“, …). Langsam begreift man: Sie will eventuell vorhandene Hintertüren schließen. Damit wird sie zum Beleg jenes schon erwähnten heimlichen Kampfes zwischen den nationalen Regierungen und der Kommission. Denn die nationalen Regierungen sitzen in der Klemme. In Brüssel geben sie ihren neolibera­len und supranationalistischen Neigungen nach. Da beschließen sie Alles mit, was in diese Richtung geht. Zu Hause aber stehen sie einer zunehmend kritischen und widerwilligen Bevölkerung gegenüber, von der sie aber doch gewählt werden wollen. Immer weniger funktioniert die Ausrede auf Brüssel. Die Menschen begreifen sehr wohl, dass da ihre „Vertreter“ das mitbeschlossen haben, was sie jetzt nicht mehr vertreten mögen.

Die Kommission nimmt den Fehde-Handschuh auf. Sie begnügt sich nicht mehr mit dem guten Willen der nationalen Regierungen und den Global-Vorschriften. Sie gibt jetzt den Einzelstaaten „numerische Haushaltsregeln“ vor. Sie will also die Zielsetzungen konkreti­sieren, um sie dann überwachen und durchsetzen zu können.

In dieser Richtlinie können wir den inneren Widerspruch des Imperiums zwischen dem bürokratischen und nicht legitimierten Politik-Zentrum und den noch auf Wahlen beruhenden nationalen Klassen besonders deutlich erkennen. Es ist das Grundproblem von Sixpack, Twopack und Fiskalpakt insgesamt. Doch kommen Bürokratie und politische Klasse um diesen Widerspruch auch nicht herum, so müssen wir doch festhalten: Die Konstruktion ist derart, dass sich das bürokratische Herrschafts-Zentrum durchsetzt.

Der Fiskalpakt (gültig seit 2013) stipuliert eine Verpflichtung, eine „Schuldenbremse“, einen ausgeglichenen Staatshaushalt möglichst in die Verfassungen der Einzelstaaten aufzunehmen. In Österreich ist das nicht ganz gelungen. Die Verfassungsmehrheit kam damals nicht zustan­de, weil die FPÖ damals nicht mitzog. Aber es wurde eine Art Begleitgesetz zum BHG mit dieser Bestimmung von SPÖ und ÖVP mit einfacher Mehrheit durchgesetzt und mit den Ländern ein „Österreichischer Stabilitätspakt“ abgeschlossen (BGBl 30 / 23. Jänner 2013). Nunmehr, mitten im Wahlkampf, wollen ÖVP, FPÖ und Neos dies wieder in die Verfassung schreiben; diesmal stellt sich die SPÖ, offensichtlich aus taktischen Gründen, dagegen.

… sowie die Wirklichkeit und die ideologische Begründung

Bereits in den 1970ern, verstärkt in den 1980ern wurde die Crowding out-These erfunden (z. B. als Übersicht: Schiller 1983; Cebula 1985). Sie war als neoliberale Rechtfertigung für eine monetaristische und antikeynesianische Politik gedacht. Die staatliche Nachfrage nach Kredi­ten infolge von Haushalts-Defiziten würde die private Kredit-Aufnahme verdrängen. Damit wären die Investitionen und somit der ökonomische Fortschritt behindert. Das war bereits damals pure Ideologie. Der Ölschock, die Preiserhöhungen von 1973 hatte eine Umlenkung enormer Summen zu den Ölproduzenten zur Folge. Damit stellte sich für diese die Recycling-Frage. Das Geld musste, soweit es nicht unmittelbar vergeudet und hinausgeworfen wurde, angelegt werden. Das war eine der Wurzeln der heute überbordenden Spekulation. Es war also zuviel Geld auf dem Markt, keineswegs zuwenig. Die Ölproduzenten wollten damals allerdings halbwegs solide Anlagen und misstrauten der allzu luftigen Spekulation.

Inzwischen wurde – nicht zuletzt auch auf deutschem politischen Druck – die sogenannte „Schuldenbremse“ beschlossen und für die €-Zone-Mitglieder verbindlich gemacht. Sie ist vor allem ein Schritt in eine Politik, welche staatliche Wirtschaftspolitik unmöglich machen soll, ein Pfeiler der EU-Politik. Und jetzt sehen wir etwas Erstaunliches: Obwohl gerade die deutschen Ökonomen zu den dogmatischsten ihres neoliberalen Faches zählen, gibt es von ihnen massive Kritik an dieser „Schuldenbremse“ (Holtfrerich 2015[2], Holtfrerich u. a. 2015). Aber die Begründung ist wieder kennzeichnend „keynesianisch“: Staatsverschuldung müsse die „Absorptionslücke auf den Kapitalmärkten der Welt schließen (a.a.O.) – Absorptions­lücke, welch schönes Wort!

Die zweite Wurzel des heutigen Finanzkapitalismus waren die steigenden Profite. Bereits in den 1980ern war dies ein enormes Problem (wie auch schon bei Minsky 2008 [1986} nachzu­lesen). Es gibt tendenziell eine Nachfragelücke. Die Profite werden weder investiert noch konsumiert. Die Finanzkapitalisten sind nicht an (z. B.) industriellen Investitionen interessiert, weil sie glauben, in der Spekulation schneller höhere Gewinne machen zu können. Die Ersatzinvestitionen steigern die Produktivität trotzdem, weil sie einen gewissen technischen Fortschritt inkorporieren. Damit gewähren sie auch ohne Neuinvestitionen ein gewisses Wachstum, aber ohne Beschäftigungs-Wachstum („Verdoorn-Gesetz“).

Und damit sind wir direkt bei unserer heutigen Problematik.

Der Staat, aber auch die Schulden der privaten Haushalte haben im Moment die Funktion, eine schrumpfende Nachfrage aus der eben geschilderten Konstellation – enorm hohe Profite, damit zu geringer Massen-Konsum – zu verhindern. Gleichzeitig aber kommen die Ideologen und schreien: Das kann nicht ewig so weitergehen. Die steigenden Schulden müssen irgend­wann bezahlt werden.

In diesem Punkt haben sie m. E. durchaus Recht – es sei denn, man stellt sich überhaupt auf einen großen Crash als politische Strategie ein. Die spätkeynesianische Vorstellung vom Staat als Lückenbüßer, der per Verschuldung die Nachfragelücke zu füllen habe, ist vor allem für jene attraktiv, welche sich um die Konsequenzen einer oppositionellen Einstellung drücken wollen.

Doch da gibt es noch eine ganze Reihe von Ideologemen. Die Ricardo-Äquivalenz gehört prominent dazu (z. B. Cardia 1997). Das ist ein gutes Beispiel für nicht so ganz zweckfreie Ideologien.

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Ricardianische Äquivalenz: These, die besagt, dass die Konsumenten zukunftsorientiert denken und daher erwarten, dass eine Erhöhung der Staatsverschuldung in der Gegenwart mit einer Steuer­erhöhung zu dem Zeitpunkt in der Zukunft verbunden ist, zu dem die Staatsschuld zurückgezahlt wird. Die Staatsverschuldung ist demnach äquivalent mit einer Steuerzahlung. Neben den Implikationen für die Lastverschiebungskontroverse gibt es verschiedene Aspekte für die Stabilisierung angesichts einer Rezession: die Crowding-Out-Effekte  beider Finanzierungsalternativen sind identisch. In der empirischen Forschung ist die Existenz der Ricardinianischen Äquivalänz umstritten.
Gablers Wirtschaftslexikon.

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Schon Ricardo war sich über seinen Gedanken nicht so sicher. Das zählte zu dem, was Keynes einmal halb ironisch seinen Willen zum Durchhalten einer Logik auch gegen empirische Evidenz nannte. Aber es ist ganz praktisch: Die Ideologen der Eliten können argumentieren: Eine Staatsverschuldung ist auch nichts als eine Steuer, und die ist bekanntlich wachstumsschädlich.

Und schließlich darf das Schlachtross aller nicht fehlen: Staatsschulden über einer bestimmten Grenze sind schlecht für das Wirtschaftswachstum (Reinhardt / Rogoff 2010). Wenn man allerdings auf die Graphik oben sieht, wird Eines auch klar: Staatsschuld entstand keines­wegs hauptsächlich durch die staatliche Nachfragesteuerung. Staatsschuld in überbordendem Ausmaß entstand, weil die Regierungen „die Banken retteten“; weil sie verhindern wollten, dass die Spekulanten und Finanzkapitalisten die Folgen ihrer Geschäftstätigkeit tragen würden. Diese Schulden wollen sie jetzt abtragen, auf dem Rücken der Unter- und Unteren Mittelschichten, denen die politisch versprochenen Leistungen gekürzt werden sollen

Beispiel Österreich

Wir haben bisher im Wesentlichen von der abstrakten Ebene der Verträge und des EU-Rechts gesprochen. Es wird Zeit, sich die Wirklichkeit anzusehen.

Auch Österreich war bereits von der Kommission aufs Korn genommen worden, wegen „übermäßigen Defizits“. Mit dem Beschluss 2010/282/EU hat der Rat am 2. Dezember 2009 auf Empfehlung der Kommission festgestellt, dass ein übermäßiges Defizit in Österreich besteht. Die Republik hatte damals einen Fehlbetrag von -3,9 % des BIP geplant. Die Regierung gehorchte sofort, Der Überwachungs-Beschluss wurde 2013 wieder aufgehoben.

Aber worum ging es inhaltlich?

Die Befehle betrafen vor allem die Sozialpolitik, und hier wiederum in erster Linie das Pensionssystem. Wir machen einen Sprung in die Gegenwart und sehen uns den Bericht 2018 an. Sehen wir auf die folgende Tabelle aus dem österreichischen Rechtfertigungsbericht an die Kommission!

Tragfähigkeit des Pensions-Systems heißt: Senkung der Pensionen und des Lebenseinkom­mens und Umstellung auf ein kapitalmarktabhängiges System der „Eigenvorsorge“. Die Spekulanten und Versicherungen wollen bedient werden. Wir brauchen kaum darüber zu sprechen, was das konkret bedeutet. Es ist eine Wahl zwischen geringerem Wohlstand jetzt oder geringerem Konsum im Alter, oder deutlicher: Für die Unterschichten und die unteren Mittelschichten, wo sich das Einkommen für die Bedürfnisse sowieso kaum ausgeht, heißt das: Wahl zwischen Entbehrung jetzt oder noch größerer Armut im Alter.

Aber das ist alles nicht einfach eine technische Frage. Denn dieser Befehl zum Umsteigen vom Umlagesystem auf das Kapitaldeckungs-System bedeutet einen Systembruch. Der aber kommt nicht etwa durch demokratische Verfahren in Österreich zustande, sondern durch Eingriff von Oben seitens einer Zentral-Bürokratie, die zwar legal ist, aber über keinerlei Legitimität verfügt. Das heißt also Abbau von Demokratie in der Praxis.

Ob die Anhebung des Pensionsalters der Frauen – eine „Empfehlung“, d. h. eine Anordnung seit Jahren – sinnvoll ist oder nicht, darüber kann man durchaus streiten. Aber darauf kommt es hier nicht an. Auch hier ist wieder festzuhalten: Die Politik kommt nicht durch demokrati­sche Debatte im österreichischen Demos zustande, sondern durch Befehl von Oben.

Mit dem Gesundheits- und Langzeitpflegesystem ist es dasselbe. Und wiederum dasselbe kann man über sonstige Anordnungen sagen. Ob der österreichische Föderalismus im Einzelnen immer gute Ergebnisse bringt, mag bezweifelt werden. Doch die Bürokratie und ihre Sprecher, die Journalisten, sehen vor allem die demokratische Debatte auf der Ebene der Bevölkerung als lästig an. Das widerspricht der bürokratischen Rationalität.

Dazu kommt, dass diese Befehle sich auf wirtschaftstheoretische Ideologien stützen, die alles andere als abgesichert und erfahrungsgestützt sind. „Wachstumsschädliche Steuerquellen“ sind in der Sicht der EU-Kommission z. B. KöSt oder Immobiliensteuern. Darüber ist die Wirtschaftskammer und die Industriellen-Vereinigung natürlich erfreut. In meiner Sicht wäre die hohe MWSt eine besonders wachstumsschädliche Steuer. Man könnte sie zumindest teilweise durch die wachstumsfördernde Erbschafts- und Vermögenssteuer ersetzen, auch durch konsum- und wachstumsfördernde höhere Besteuerung von Spekulationen und Spitzeneinkommen, und durch konsum- und wachstumsfördernde stärkere Besteuerung besonders hoher Einkommen. Aber die müssen natürlich „gespart“ werden, auf dem Kapitalmarkt zum Einsatz kommen und in die Spekulation gehen.

Schlussfolgerung

Innerhalb der EU und speziell noch der €-Zone ist die Demokratie nicht zu retten und eine soziale Politik auch nur im bescheidenen Rahmen des Reformismus nicht zu betreiben. Das sehen mittlerweile sogar schon manche bisherige EU-Enthusiasten ein („Warum die EU nicht zu retten ist…“). Aber die logische Konsequenz verweigern sie – noch  („… und ein Austritt keine Lösung ist“)?

Leicht allerdings wird ein Austritt nicht werden. Wir sehen, dass die EU schon bei einem Land wie dem UK, das nicht einmal €-Mitglied ist, Alles in Bewegung setzt und ihre Stoß­truppen, die britischen Kompradoren, mobilisiert. Und noch ist keineswegs sicher, ob sich der demokratische Entscheidungsprozess gegen die geballte Macht dieser Koalition durchsetzen wird.

Darüber hinaus kann man nicht oft genug betonen: Der Austritt allein ist noch nicht die Lösung. Wenn Regierungen wie Kurz dann doch die Mehrheit haben, ist damit noch nicht Alles gewonnen. Aber der Austritt ist eine Minimal-Bedingung für die Rettung der Demo­kratie im Allgemeinen und einer sozialen Politik im Besonderen. Am Budgetrecht hat sich historisch die parlamentarische Demokratie, diese rundum beschnittene Form der Demokratie entwickelt. An der Budget-Erstellung können wir jetzt sehen, wie alle Rechte und Möglichkeiten der Mitbestimmung abgebaut werden.

Albert F. Reiterer, 9. September 2019

 

Literatur

Cardia, E. (1997). Replicating Ricardian equivalence tests with simulated series. In: American Economic Review, 87, 65–79.

Cebula, Richard J. (1985), New evidence on financial crowding out. In: Public Choice 46, 305 – 309.

Holtfrerich, Carl-Ludwig (2015), Staatsschulden: Ursachen, Wirkungen und Grenzen. Bericht. Mainz: Union der deutschen Akademien der Wissenschaften e. V.

Holtfrerich, Carl-Ludwig (2015), Staatsschulden: Ursachen, Wirkungen und Grenzen. Analysen und Berichte. Doi: 10.1007/s10273-015-1861-4

Lapavitsas, Costas (2019), Learning from Bexit. A Socialist Stance Toward the European Union. In: New Left Review Oktober, 24 – 48.

Minsky, Hyman P. (2008 [1986]), Stabilizing an Unstable Economy. New York: McGraw-Hill.

Reinhardt / Rogoff 2010, Growth in a Time of Debt. In: American Economic Review, Papers & Proceedings 100, 573 – 578.

Schiller, Christian (1983), Staatsausgaben und crowding-out-Effekte. Zur Effizienz einer Finanzpolitik keynesianischer Provenienz. Frankfurt / M. Peter Lang.

 

 

 

[1] Governance hat im Deutschen kein wirkliches Gegenstück. Am nächsten kommt dem „Steuerungsfähigkeit“. Tatsächlich steht in der Vertragsüberschrift statt governance „Steuerung“.

[2]  Voll Neid schaut der Verfasser in die USA und meint: „Die kollektive Vernunft war stark genug, dieses Anliegen von Politikern [nämlich ein balanced budget amendment, eine „Schuldenbremse“ in der Unionsverfassung], die den Sprung des Denkens von der mikroökonomischen auf die makroökonomische Ebene nicht schaffen, zu verhindern“ (533).